当前位置: 首页 > 政务公开 > 司法动态

珠海法治政府建设之珠海市行政复议综合改革

行政复议是化解行政争议、

维护群众权益、推动行政机关依法行政、

实现社会公平正义的法定途径,

是行政机关内部层级监督的重要制度,

具有高效、公正、免费、

便民、可救济的特点和优势。


但在实施过程中,其作为行政机关内部监督机制的种种弱点也在不断暴露。主要体现在行政复议机构缺乏独立性,办案程序过于行政化,机构、人员、经费等方面多有不足,审查标准不统一,行政复议的公正性和公信力难以保障,影响力有待提升。

党的十八届三中全会提出,改革行政复议体制,健全行政复议案件审理机制,纠正违法或不当行政行为。十八届四中全会提出,应健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。

行政复议在法治政府建设中的重要性日益凸显。自2008年开始,国务院法制办将广东省纳入相对集中行政复议权即行政复议委员会试点工作范围,珠海市积极响应党中央、国务院号召,于2012年8月得到广东省政府批准开展行政复议委员会试点改革。

经过一年多的筹备,在解决机构、人员、编制、经费、场地等客观问题后,2013年12月,珠海启动行政复议试点改革,开启行政复议全方位综合改革之路,将行政复议作为非诉途径挺在化解行政争议的前沿,着力把矛盾纠纷化解在基层、化解在始发阶段,并通过纠错监督机制促进行政机关依法行政,对营造法治化营商环境起到了积极作用。



主要改革举措

珠海市开展行政复议综合改革过程中,多措并举,致力于提升行政复议的公正性、公信力、影响力,增强人民群众对行政复议的信任感,全面发挥了行政复议高效、公正、免费、便民、可救济的特点和优势。


全面集中行政复议权

受理、审理、决定“三统一”


珠海市于2013年12月相对集中行政复议权,将原属市直部门(除公安机关)行政复议权收归市政府统一行使, 于2017年8月全面集中行政复议权,将原属公安机关的行政复议权也收归市政府行使,并实行受理、审理、决定“三统一”的模式,实现一个窗口对外、一个标准办案、一个主体决定。

相较于部分城市在行政复议委员会试点时仅选取个别职能部门“相对集中”复议权或由政府审理后仍由原具有复议权的部门出具决定书的做法,珠海的“三统一”模式程序简洁、运行高效、权责统一。

珠海市复议权的集中,改变了行政复议机关较为分散,行政复议力量不足的局面,有效集中了分散的行政复议资源,加强了行政复议力量,强化了政府依法解决行政争议的功能,有利于保障行政复议制度发挥最大功效。


立法先行

颁布规章作为改革依据


由于相对集中行政复议权属于通过国务院文件下发的试点工作内容,并无行政复议法或行政复议法实施条例的上位法依据。部分试点城市对缺乏上位法依据心存疑虑,因此在选择试点模式上相对保守,改革力度有所欠缺。

因此,珠海市运用其特区立法权优势,颁行市政府规章《珠海市人民政府行政复议规定》,确立市直部门复议权由市政府统一行使的基本原则,并规定了行政复议委员会的各项基本制度和工作程序。该《规定》的通过和生效为珠海市行政复议委员会试点工作提供了法律依据,确保了试点改革的顺利实行,试点改革的合法性得到广泛承认。


设立专业、开放的行政复议委员会


2013年12月,市政府设立行政复议委员会作为审理案件的议决机构。行政复议委员会主任由市长担任,副主任由分管副市长担任,常任委员由司法、信访、审计等具有监督职能的部门负责人担任,非常任委员则由法律专业的人大代表、政协委员、专家、律师等社会人士担任。

对符合法定情形的重大、疑难、复杂案件,由非常任委员占半数以上的会议议决,复议委员会直接采纳议决结果制作复议决定书报市政府批准。复议委员会构成上的开放性及议决机制,保障了案件审理的公正性。

近年来,复议委员会以议决方式审结案件70余件,纠错率为41%。

市人大代表、广东明门律师事务所主任吴友明连续三届被聘任为珠海行政复议委员会非常任委员,参加了十余场行政复议案件议决会议。吴友明律师认为,珠海采用复议委员会议决会议的形式审理重大、复杂、疑难的行政复议案件,排除了外界干预,排除了对政府的袒护,取得了积极的成效。




珠海市行政复议委员会案件议决会议


率先实行案件开庭审理


作为对行政复议书面审理方式的改革创新,珠海市在全省乃至全国率先通过开庭方式审理疑难、复杂案件,并向公众开放旁听。在硬件方面加大投入,设置专门的开庭审理室,庭审活动实现视频音频全程覆盖记录,并配备投影设备用于同步显示笔录和展示证据。在软件方面细化规范,参照司法庭审的功能和程序,确立了包括回避制度、质证环节、调查环节、辩论环节在内的配套规范,并明确庭审笔录应当作为审理案件的依据。

近年来,行政复议委员会开庭审理案件180余件,各方当事人可以参与到案件审理过程中,对复议机构更加信任,对案件结果更加信服。

在一起李某不服某派出所对餐厅未经消防安全检查即开始营业作出罚款三万元的行政处罚提起的行政复议案件中,行政复议机构对案件进行开庭审理。在庭审质证过程中,李某发现该派出所提供的《行政处罚告知笔录》为缺少授权委托手续的员工代签,因此不具有行政处罚告知效力。相关行政处罚存在程序违法的情形,应予撤销。经行政复议机构沟通,派出所自行撤销行政处罚,申请人撤回申请。相关行政争议圆满解决。




行政复议开庭审理

畅通复议渠道

大力推行“便民复议”


在市政府附近专设行政复议案件受理室,统一对外受理案件。开通行政复议案件网上受理窗口,公民、法人和其他组织对具体行政行为不服的,可足不出户直接进入网上“行政复议大厅”提出复议申请。

建立行政复议立案登记制,案件受理室实行“来人必接,有案必登”,对收到的行政复议申请一律当场登记并出具书面凭证,对当场能够判断符合行政复议申请条件的,当场出具受理通知书;对当场不能判断是否符合行政复议申请条件的,五日内作出是否受理的决定,其中不予受理的决定载明不予受理的理由。

实行行政复议受理“全城通办”,在市、区、镇三级公共法律服务中心(站)设立行政复议专门窗口,实行专人专岗,负责行政复议的咨询和宣传工作;市、区两级司法局以及部分符合条件的司法所直接开展行政复议受理工作,实现复议服务贴近基层、方便群众,让企业和群众少跑腿、零跑腿。




行政复议案件受理室


主动接受监督

公开复议决定书


公开行政复议决定书,是促进复议工作阳光运行、增强行政透明度的有效手段,也是主动接受广大人民群众监督的重要途径。2016年4月起,珠海市政府实行行政复议决定书网上公开。案件办结后,在申请人自愿的基础上,行政复议决定书中除个人信息外的其他内容,在原市法制局、市司法局门户网站予以公布,方便群众查询、类比。

行政复议决定书网上公开工作的推行,完整地展示出珠海市复议案件审查过程、标准和结果,使社会公众能够充分了解行政复议证据认定、法律适用等规则,增强对行政复议的信任度。

通过决定书公开,珠海进一步提高了行政复议工作透明度,同时也倒逼复议工作人员提高复议案件办理质量和复议决定写作水平,主动接受监督,得到了公众的好评。为保障行政复议决定书公开工作规范运行,出台《行政复议决定书网上公开规则》,对于公开原则、公开范围、公开程序等作了详细规定。

此外,在原法制局、市司法局门户网站上每年公布完整的行政复议统计数据及全面的分析报告,方便公众了解行政复议的整体工作情况,提高公众对行政复议的认知度。


积极服务粤港澳大湾区建设


充分发挥行政复议服务粤港澳大湾区建设的作用。

针对粤港澳大湾区“一国两制三法系”的特殊性,对涉及粤港澳大湾区企业和个人的行政复议案件,优先选择协商、调解、和解等方式解决争议,以便港澳一方更好理解和接受内地的法律规定。

在市政府行政复议受理室设置专门服务窗口,对申请行政复议的港澳籍自然人、企业提供解决行政争议的相关法律咨询服务。

制定《涉港澳行政争议法律咨询服务窗口工作规则》,明确为港澳籍当事人实行咨询服务首问负责制,全程跟踪落实复议案件办理情况,并建立投诉处理机制,对非复议事项提供引导至其他方式解决纠纷的服务。

积极为民营企业发展营造良好的法治环境。适当扩大涉及民营企业行政复议案件开庭审理的范围,一方面充分听取民营企业的诉求,保障民营企业的知情权、参与权和表达权;另一方面利用开庭审理的机会做好释法工作,加强民营企业与行政机关的协商与沟通。

适当扩大涉及民营企业行政复议案件议决的范围,将重大、疑难、复杂的案件交由行政复议委员会议决,增强行政复议的中立性与公正性。

主要改革成效

珠海市行政复议综合改革开展后,行政复议的知晓度、权威性、公信力、影响力均有显著提升,人民群众对行政复议的信任明显增强,行政复议作为解决行政争议主渠道作用凸显。

大量行政争议选择通过行政复议渠道解决,减轻了各级政府和行政执法部门的应诉、应访压力,节省了司法资源和社会成本,得到了各级政府、部门和两级法院的一致好评。


勇于担当

行政复议成为珠海市解决行政争议的主渠道


近年来,珠海市行政复议工作不断开拓创新,通过上述一系列深化改革的措施,更多的行政争议首先选择并根本上通过行政复议得到解决。主要体现为:

一是市政府受理的案件量连年增长,年均增长超过30%,近年案件总数在全省21个地级市中基本排名第五,2018年全市行政复议案件数量突破千件,达到1262件,案件数量高于人口数量远大于珠海市的东莞、惠州等地。2019年收案数量为1275件,与2018年持平,保持在全省前列。

二是全市行政复议案件数量远高于行政诉讼案件数量,以2019年为例,全市进入行政复议、行政诉讼程序的行政争议总量为1684件,直接选择行政复议的1275件,直接选择行政诉讼的409件,表明珠海市75.7%的案件当事人首选行政复议渠道解决行政争议,高于全省的59.47%。

三是复议后提起诉讼的比例一直控制在低位,2019年复议后诉讼的比例仅占全部案件的13.1%,低于全国的34%、全省的19.4%,即直接进入复议渠道解决的近九成行政争议得到有效解决。大量行政争议通过复议渠道解决,减轻了各级政府和行政执法部门的应诉、应访压力,节省了司法资源和社会成本。


积极作为

行政复议化解矛盾、定分止争效果明显


随着越来越多行政纠纷纳入复议渠道解决,珠海市多措并举,促进社会纠纷的有效化解。

一是灵活办案,对行政赔偿、补偿以及涉及自由裁量权的案件,充分运用法律赋予的调解权,以调解形式结案,以2017年为例,市政府办理的行政复议案件中调解结案38件。

二是对明显违法或不当引发的行政纠纷,督促作出原具体行政行为的行政机关自行改正,取得申请人谅解后申请人自愿撤回复议申请。同时,对合法合理的具体行政行为,注重对当事人的答疑释惑,促使申请人主动撤回复议申请。以2018年为例,以和解方式审结案件256宗,和解率达21.9%。

三是对作出维持决定的复议案件,加强法律文书的论证说理,逐条回应和解释申请人的复议请求,争取申请人对行政机关工作的理解和支持。


刀刃向内

行政复议监督、纠错功能不断强化


2019年,市政府本级受理行政复议案件1185件,截止2020年7月已审结案件1112件,其中直接纠正行政机关决定(含确认违法、撤销、变更、责令履行)共计62件,直接纠错率为5.6%;以被申请人改变行政行为申请人撤回的方式间接纠正行政机关决定156件,间接纠错率为13.9%,综合纠错率为19.5%。

如在一起城市管理投诉案件中,曾某就相邻酒店违法侵占公共用地建设停车场多次向城管部门投诉无果后提起行政复议,市政府行政复议委员会办公室经现场调查、反复研究后确定投诉成立,责令城管部门迅速拆除了停车场,将土地恢复公共用途,持续数年的纠纷得以解决。

同时,注重灵活办案,对行政赔偿、补偿以及涉及自由裁量权的案件,充分运用法律赋予的调解权,以调解形式结案。

如在某客运公司不服违规下客遭交通运输部门多次行政处罚提起行政复议的系列案中,经市政府调解,双方最终达成协议,将36宗案件罚款数额在自由裁量权范围内减半,案件顺利终结。

在通过复议案件纠正具体行政行为的同时,复议委员会办公室还针对行政管理中具有普遍性和代表性的问题,以行政复议建议书指出行政机关行政管理中的不足,并提出改进的方向和建议,充分发挥复议的纠错功能,全市行政执法行为得到进一步规范。

针对执法程序不当、执法文书制作、法律适用等问题,近年来,复议委员会办公室向全市行政机关发出行政复议建议书20余份,充分发挥行政复议的监督指导作用。




行政复议案件现场调查


改革影响与价值

珠海市行政复议试点改革工作取得良好成效。


2016年12月,珠海市以“公平、公正、公开的全方位行政复议综合改革”项目获得中国政法大学、行政法学会举办的第四届“中国法治政府奖”,主办方评价:“珠海市选择了体制机制一起抓、全面综合改革之路。在体制上打破条条限制、集中复议权,直接采纳复议委员会议决结果;在机制上实行受理、审理、决定三统一;在全国率先开庭审理复议案件,更将复议全程网上公开、接受社会监督。在全国上下探索行政复议改革的浪潮中,珠海勇立潮头。”

2019年,“珠海市行政复议全方位综合改革”作为珠海法治建设重要成效之一入选中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合发布的《法治蓝皮书·珠海法治发展报告(2019)》。

2020年2月,中央全面依法治国委员会通过了《行政复议体制改革方案》,确立了“县级以上一级地方人民政府只保留一个行政复议机关,由本级人民政府统一行使行政复议职责”的改革方案,力争更多的行政纠纷通过行政复议得以化解。从方案内容来看,珠海市于2013年选择的改革模式,与国家行政复议体制改革方向保持了高度一致,改革方案90%与中央依法治国办要求相契合。

珠海市行政复议综合改革,是地方政府在法治政府建设过程中充分发挥主观能动性的一次积极有效尝试,为中央改革方案中“充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议主渠道作用”的改革要求提供了极其鲜活、丰富、细致的实践经验。


附件下载:
分享到: 0