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珠海法治政府建设之加强行政立法工作 推进依法行政制度体系完善


珠海自1996年3月获得经济特区立法权以来,

市政府始终把行政立法放在重要位置,

积极稳妥推进行政立法工作,

一方面锐意进取、勇于开拓,

认真履行好“立法试验田”使命,

为国家立法先行先试、积累经验;

另一方面,

在坚决维护国家法制统一的前提下,

结合珠海实际,以立法巩固改革成果,

以立法引领保障发展,

以立法推动体制创新。





珠海行政立法工作概况

行政立法作为经济特区授权立法的重要组成部分,20多年来经历从无到有、从数量增加到质量提高的发展过程,市政府在地方性法规制定过程中发挥基础作用,积极作为、全程参与,共提请市人大常委会审议法规草案近百部;依法、及时制定政府规章128部、废止61部,现行有效67部,涵盖经济建设、城市管理、环境保护等各个领域。这些立法为珠海走上一条特色发展之路,成为一个既有经济活力,又环境优美、社会和谐的现代化城市提供了有力的法制保障。珠海的行政立法历程大致可以分为三个阶段:


第一阶段


1996年—2000年。1996年3月17日,全国人大授予珠海市人大及其常务委员会地方性法规制定权,授予珠海市政府规章制定权。这一阶段只有单一的经济特区立法权,根据全国人大常委会办公厅《关于珠海市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函》,经济特区法规实际适用于全市范围。这一时期共制定经济特区法规26件,政府规章25件。


第二阶段


2000年—2010年。2000年《立法法》将经济特区法规的适用范围严格限制在经济特区范围内,同时赋予较大的市立法权,可制定较大的市法规在全市范围内适用,从此具有两个立法权。这一时期共制定法规40件,规章50件。囿于经济特区范围121平方公里的限制,以较大的市立法为主。


第三阶段


2010年至今。经国务院批准,珠海经济特区范围从2010年10月1日起扩大到全市。经济特区法规可在全市范围内适用,为充分运用经济特区立法权创造了条件。这一时期共制定法规28件,规章53件,以经济特区立法为主。






珠海行政立法特点

经济特区立法权在改革开放进程中发挥了不可替代的重要作用,总体看来,20多年来珠海的行政立法实践,呈现出以下三个特点:


围绕改革发展大局

立法引领和保障珠海的发展建设


一直以来,珠海坚持以可持续发展和新发展理念为引领,大力建设现代化经济体系,以改革构建适应高质量发展的体制机制,最终落脚在破解经济发展与环境保护的矛盾上;而生态发展的成果,又为创新人才的引进、先进产业的发育创造了得天独厚的环境软实力。

围绕这样的发展理念和思路,20多年来,珠海逐步形成了以生态环境保护与城市建设立法为特色,同时在经济、政治、文化、社会等各个方面先行先试、不断探索的立法格局,为推动珠海经济社会的全面发展提供了全方位的法治环境。





在获得经济特区立法权之初的1998年,制定了规划、环保、土地、人口、道路交通安全5个基础性法规,将土地管理“五个统一”、环境保护“八个不准”、城市建设“八个统一”等先行探索实践法定化,将珠海所创造的注重经济发展与环境保护、土地资源、城市规划相协调等成功经验上升为法规,把全市人民“不以牺牲环境获得一时发展”“在城市发展同时共享山水资源”等共识体现到法规之中,用经济特区立法确定了环保优先、规划优先的发展思路,确定了坚持走绿色、可持续发展道路。

五大城市管理基础性法规,除人口规划管理条例因国家政策调整而废止外,其他四部经过多次修订完善,其主要精神和制度均沿用至今。

实践证明,这些立法为保障珠海的发展起到了积极作用,贯彻了以人民为中心的发展思想,维护了珠海人民的最根本利益,得到了绝大多数珠海市民的拥护,取得了良好的立法效果。

此外,在发展的各个时期,在改革的各个领域,珠海积极发挥立法引领保障作用,为经济特区建设发展保驾护航。

✦在市场经济体制改革领域,围绕市场主体、自主创新、产业结构优化等内容,适时出台大量规章,推动制定商事登记、科技创新、民营经济促进、技术成果入股与提成条例、企业技术秘密保护等条例,重点发展高附加值产业、高新技术产业和优势特色产业,激发市场主体活力、促进自主创新。

✦在政府管理体制改革领域,出台政府合同管理、行政复议规定、行政执法案卷评查办法、规范性文件管理规定等规章,推动制定政府投资项目管理、相对集中行政处罚权等条例。近几年来,珠海在广东省法治政府绩效满意度报告中得分稳居全省前三,在中国法治政府评估报告的全国百城法治政府评估中排名位列前十。

✦在社会建设领域,出台农贸市场管理、医疗纠纷处置、保障性住房、最低生活保障等规章,推动制定社会建设、见义勇为人员奖励和保障、志愿服务等条例,加强和创新社会管理,推动社会主义和谐社会建设。2016年1月,珠海获得“首批全国社会治理创新优秀城市”称号。

✦在生态文明领域,制定餐厨垃圾办法、绿色建筑办法、闲置土地办法、城市更新办法等规章,推动出台生态文明建设促进、前山河流域管理等条例,实行最严生态法治,有力引领和保障宜居宜业宜游城市建设。




深化粤港澳合作

发挥横琴独特区位优势

担当重大政治使命


毗邻港澳是珠海最大的区位优势,以横琴新区和横琴自贸试验片区为龙头,借鉴港澳地区先进的治理经验以及在市场运行规则方面的国际通行规则和国际惯例,加强对国际投资贸易新规则的跟踪研究,深化粤港澳合作。

✦在开发开放横琴方面,制定了横琴商事登记、诚信岛和横琴自贸试验片促进办法等创制性规章。为高标准、创造性地开发横琴,横琴新区条例借鉴港澳经验全方位创新体制机制,国内首创决委会、管委会和咨委会“三位一体”的管理运作机制,将横琴与港澳在交通、资金、人才、商务、旅游、科教研发、公共服务等方面的合作内容法定化。

✦在粤港澳大湾区建设方面,率先制定港澳建筑及相关工程咨询企业资质和专业人士执业资格认可规定,允许取得港澳建筑领域企业资质及专业人士资格的部分主体经备案在横琴直接提供服务。这不仅是珠海通过地方立法将国家改革措施予以法制化的先行先试探索,也是充分发挥横琴自贸试验片区在进一步深化改革、扩大开放、促进合作中的试验示范作用的主动探索,对于进一步密切内地与港澳交流合作、服务和支持港澳融入国家发展大局具有重要意义。

此外,商事登记条例借鉴香港等域外地区商事登记国际通行做法,实行注册资本认缴登记制度,建立商事主体年报备案制度;人才开发促进条例探索与港澳职业资格的双向或多向互认制度,促进与港澳之间的人才交流。




注重先行先试

充分发挥“立法试验田”作用


经济特区立法的重要职责和历史使命就是在经济特区范围内对地方探索实践进行法治保障。按照中央、省委的改革部署,珠海在立法试验方面进行了积极探索,运用经济特区立法权制定了一批创制性法规、规章,实践和落实立法与改革相衔接的要求。

技术成果入股与提成条例在公司法作出相应修改前已经突破了无形财产的入股比例,房地产登记条例在物权法颁行前10年就确立了房产证与地产证“两证合一”的登记制度,横琴新区商事登记办法在全国率先通过立法开展商事登记改革,生态文明建设促进条例是十八大以后全国首部生态文明专项法规,综合管廊管理条例是国内首部专门规范地下综合管廊建设与管理的地方性法规,互联网租赁自行车管理办法、社会保险反欺诈办法、社会工作促进办法、住宅小区物业管理条例、出租小汽车管理条例、律师执业保障条例、人才开发促进条例等,都是在全省乃至全国范围内的先行先试类法规、规章,为改革做出了有益探索,为国家立法积累了经验。





着力完善民主科学立法机制

珠海以提高立法质量为核心追求,不断完善民主科学立法机制,扩大立法过程中的公众参与,在立项到实施的全过程吸纳民意,力争各项立法得到市民的广泛拥护和自觉遵守。


完善行政立法程序


出台政府规章制定办法、政府立法公众参与办法,按照地方性法规立项办法的规定,规范行政立法程序,健全行政立法立项、起草、论证、协调、审议机制,为科学、民主立法提供制度保障。


健全民主立法机制


开门立法是珠海行政立法的鲜明特色,既注重发挥人大代表、政协委员在立法中的作用,又注重发挥专家作用,通过多种形式听取意见,过半数法规、规章草案采取委托高校、专家模式起草。不断拓展民主立法的深度和广度,建立健全规章草案征求公众意见及反馈机制。2012年,举行公共租赁住房办法立法听证会,首开珠海市立法听证先河。随后,出台包括政府立法听证在内的一系列听证制度,并组织召开了养犬条例、村镇规划办法等立法听证会。


建立基层立法联系点制度


选取8个镇街司法所和3个企业设立基层立法联系点,直接听取民意、汇聚民智。在立法审查过程中要求所有项目都必须听取基层联系点的意见,涉及企业的,必须听取企业基层联系点的意见。


坚持立改废释并举


对已不符合法制统一要求,不适应经济社会发展形势的法规、规章及时进行修改或者废止,保证立法统一协调,不断提高立法的时效性和可操作性。

2016年,委托高校对地方性法规从合法性、合理性、协调性和技术性等方面进行了全面清理,清理报告显示珠海立法质量总体优良,高度贴合地域特点,立法水平日益精进,负面清理数据偏低;经济特区立法权的行使,亦严格限制于全国人大的授权范围。




规范性文件监督管理


建章立制

全面构建规范性文件监督管理制度体系


珠海市早在2010年就以政府规章的形式颁布施行了《珠海市行政机关规范性文件管理规定》(珠海市人民政府令第73号),在全省全面率先建立了“统一审查、统一编号、统一公布”的“三统一”制度。

近年来,根据上级机关工作部署,结合规范性文件监督管理工作需要,进一步建立规范性文件有效期、主体公告、政策解读、实施后评估制度等。

同时,全面总结多年来规范性文件监督管理经验和存在的问题,进一步明确规范性文件审核范围,理顺规范性文件起草、征求意见、合法性审查、集体决策、公开发布、备案监督等各项工作要求,为各区、各部门提供详细的指引。


强化监督

确保依法行政源头合法


近年来,珠海市年均颁布政府规范性文件近20件、部门规范性文件逾60件。

珠海市司法局不断加大文件审查纠错力度,从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法,充分保障公民、法人和其他组织的合法权益,对于增设义务、限制权利的规定一律否定,没有发生因违法制定文件而被上级或司法机关撤销的情形。

同时,珠海市强化对各区规范性文件的备案监督,实现对各行政区、经济功能区政府规范性文件备案监督全覆盖,做到有件必备、有备必审、有错必纠,维护国家法制统一和政令畅通。

通过备案监督的方式加强对各区规范性文件制定工作的指导。同时,对于不及时、不规范报备的情况,采取适当方式进行督促。


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